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北京工商大学学报( 社会科学版)摇 摇 摇 摇 2015 年摇 第 3 期
摇 摇 2郾 关于国有企业分类管理模式研究
该类研究可分为三类。 根据不同国有企业的
性质和功能, 采用不同的国资管理模式。 第一类
国企主要是与国家安全、城市基础设施、社会公共
产品等相关的国有企业。 采取的国资管理模式是
“ 国家所有、 国家经营 冶, 政府相关部门依法直接
对此类国有企业进行监督管理。 第二类国企按照
专门的法律法规创立,企业的所有权归国家所有 ,
但是国家不直接管理这类国有企业, 而是依照专
门法律法规, 通过特殊的监督管理方式进行间接
控制。 采取的国资管理模式是 “ 国家所有、 国家
控制冶。 政府通常将企业授权或者出租给民营业
主负责经营管理。 比较典型的做法如, 美国对此
类政府所有企业, 就是赋予承租方在约定时期内
相关资产的使用权, 但是承租方必须按照约定价
格交纳资产使用租金, 并且其生产的产品首先要
满足国家的需要, 为此国家也必须按照约定支付
有关的生产费用和相应的报酬———承包经营制 ;
也有一些国家将此类企业承包给资金实力雄厚、
信誉度较高的大承包商, 然后大承包商再根据需
要转包给有关的二级承包商,而国家只监督大承
包商的合同履行情况, 而不干预承包商的具体经
营活动———系统承包制 。 第三类国企是完全依照
《 公司法 》 的法律程序设立,并且按照市场化的规
则运作的国有企业。 采取的国资管理模式是“ 国
家参股、 市场运营冶。 通常政府持有一定比例的
股份,企业作为独立的法人主体, 按照市场化规则
运作。 对于这一类国有企业 ,基本的做法是通过
设立“ 国有控股公司冶, 然后以国有控股公司作为
出资人代表专司国有资产的经营运作管理 。 国有
控股公司是终极出资人的代表( 投资主体), 依照
相关法律法规通过任命董事会、监事会人员 、或者
直接参与到企业董事会和制定一系列的规章制度
来控制此类企业的发展战略和经营方向, 但是作
为出资人的代表 ( 国有控股公司) 也不能干预企
业日常经营活动, 要保证所投资企业法人财产权
的独立性,企业的经营管理者以公司法人财产权
为基础对企业进行经营和管理[8] 。
除上述国企分类外,还有一种有代表性的分
类思路是按照国有企业的设立目的和市场定位分
类。 一是按市场竞争的程度分类 ( 如法国和新加
坡), 将国有企业分为垄断性国有企业和竞争性
国企两类; 二是按照赋予的任务分类( 如芬兰和
瑞典),将国有企业划分为承担特定任务类 、 有战
略利益的商业类企业、 以投资者利益为主的纯粹
商业类企业 ; 三是按法律地位及持股比重分类
( 如英国和美国 )。 从关于国有企业分类管理模
式的研究来看, 也可以总结出三个特点: 其一, 国
资管理所涉及企业越是涉及公共产品、 越是具有
国家战略意义,政府出于国家安全和市场失灵的
考虑,将越是倾向于采用直接行政干预的方式管
理, 反之则倾向于采用契约和市场化的方式管理。
其二,为更好地提高国有资本的活力、 影响力和控
制力,有必要使国有资本能够尽可能撬动更多的
民间资本,而要民间资本加入,就需要更完善地保
护民间资本所有者的权利, 所以在国资管理过程
中尽可能更多地采用契约监管模式和市场运营模
式, 可以提高民间资本参与的积极性。 其三,契约
既可以基于当前法律基础之上建立, 也可以根据
具体需要出台专门法律,以提高国有资本的活力、
影响力和控制力。
3郾 从动态角度分析国资管理体制演进规律
通常在经济复苏和扩张时期, 国外的国企规
模及经济影响力收缩, 让更多的民营企业进入竞
争性的领域, 以使市场更好地发挥作用。 而在经
济衰退和紧缩时期,国企的经济影响力提升,以维
护金融安全稳定, 避免更深程度的经济衰退。 在
市场经济体制建设过程中, 国有企业的运行模式
也越来越按照市场规律运行 ( 罗韵轩 ,2010) [9] 。
总体来看,市场化越高的国家,国资管理模式越是
倾向于采用分权管理模式。 英国、美国、新加坡和
东亚国家的市场化程度依次降低, 其国资管理的
集权程度也相应依次提高 。 而德国、 日本虽然和
新加坡的市场化程度相当,但相比较而言, 德国和
日本的国资管理集权程度更高。 综合来看, 国资
管理体制既受到国家社会制度、国情、 文化习惯和
意识形态的影响, 同时在不同时期表现出阶段性
的不同特征。
从国资管理体制的演进规律的相关文献可得
到两点启示: 其一, 法制环境和市场机制越完善,
采用非政府行政监管的方式管理国资可以降低政
府行政成本的同时,提高国资的配置效率 ; 其二,
国有资本的配置是政府调节经济增长, 降低经济
波动的有效实现路径, 因此投资设立国有企业、 并
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