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第 29 卷摇 第 5 期 宋伟官 : 我国政府会计制度变迁的策略选择
衡, 陷入政策无效的境地 ( 陈天祥,2001)。 而且
强制性制度变迁存在不可避免的缺陷, 比如中央
政府推行的制度不能适用所有领域以及与地方政
府产生利益冲突, 并易于产生制度寻租和供给过
剩, 抑制社会自发需求产生等等。 因此,在注重政
府改革主导作用时,需要政府自身进行改革,尤其
是改革配套制度建设方面, 为政府会计改革创造
良好的制度环境。 比如, 在进行政府会计改革的
同时,应深化政府管理体制改革, 为新政府会计制
度的建立和实施创造外部条件。 在深化管理体制
改革的过程中, 一是政务公开, 政府成本、 绩效数
据的公开,将促进各利益相关者对政府财务会计
的重视, 催生改革需求。 二是引入竞争机制,强化
政府绩效。 引入竞争机制 , 一方面政府在公共产
品的生产中进行成本效益分析 ,催生各制度主体
对政府会计改革和信息的需求 ,进而提高公共产
品的质量和服务效率, 另一方面在政府会计制定
机构中创造竞争环境, 提高制度供给主体效率。
最后,必须保证国民享有最终的评价权。 政府需
要提高社会公众参与社会管理的程度和了解政府
会计信息的意愿, 以促进各级政府改善公共管理,
减少上级政府对下级政府的监督成本。
2郾 建立改革一致性意愿
诺思(1994) 认为,意识形态在制度变迁和经
济增长中具有特殊作用, 意识形态是降低交易成
本的一种制度安排, 在制度变迁中需要格外重视
道德伦理等意识形态的重要作用 。 我国企业会计
制度变迁呈现明显的以政府为主导的强制性变迁
特征,但不可忽视的是 , 非政府主体 ( 企业等 ) 在
制度创新中的积极性和创造性很大程度上弥补了
强制性变迁的不利因素, 提高了改革意愿的一致
性和信息对称性, 使制度变迁更加平稳安全,“ 自
发性服从冶 提高了强制实施制度的持续时间和有
效程度。 我国政府会计改革在充分发挥政府在改
革主导作用的基础上,通过放松约束, 激发各制度
主体参与政府会计改革动力,可以减少制度变迁
中的摩擦成本,从而降低制度变迁成本。 因此, 政
府在强制实行从局部到整体的渐进式政府会计制
度变迁过程中,要重视意识形态的特殊作用,重视
自下而上的变迁诱致性需求,获得不同制度主体
的共同支持, 降低制度变迁的实施成本和摩擦成
本, 从而推动政府会计改革的顺利进行。 政府会
计制度作为一种正式约束,需要一个遵从过程, 而
遵从需要成本。 社会强有力的道德和伦理法则是
使经济体制可行的社会稳定的要素 ( 诺斯 ,
2002)。 如果社会个体行为缺乏道德约束, 会产
生过高的遵从规则成本, 需要耗费大量成本建立
人们对制度合法性的认可, 造成正式制度无法安
排。 如果每个制度主体对我国政府会计改革具有
共同的意识形态, 就容易组织起来,能够减少因个
体利益不服从社会规则的行为 ,大量减少规则的
执行费用,尤其可以大幅度降低政府会计制度供
给的政治成本,以实现改革目标。
3郾 提高地方政府改革的积极性
渐进式改革的基本要求是改革的可控性, 为
了保持改革进程的可控性, 权力中心通常选择先
试点后推广的改革模式, 即权力中心赋予地方政
府在规定的范围内进行制度创新的优先权或特许
权。 地方政府由此可以获得双重额外收益, 即优
惠政策和制度创新带来的增量收益。 但是, 从我
国政府会计改革试点来看, 地方政府进行改革试
点的积极性不高。 2009 年 5 月 ,海南率先推行政
府会计权责发生制改革试点,时至今日,改革并没
有扩展到全省。 究其原因, 主要是投入成本与收
益不匹配,即政府会计提供的会计信息并不能给
地方政府带来可观的额外收益。 我国改革基本上
是通过地方政府的中介传导形成实际的制度供
给, 新政府会计制度也需要通过各级地方政府及
其部门来实施,通过试点使地方政府获得额外收
益, 调动地方政府进行政府会计改革的积极性, 是
推行政府会计改革的有效手段。 财政部门正在全
国范围内进行试编政府综合财务报告, 行政命令
是主要手段, 地方政府没有从编制政府综合财务
报告过程中获取明显的经济价值 ,从某种意义上,
仅仅在完成行政指令, 权力中心或许需要制定监
督、 惩罚规则,以约束地方政府行为以保证与权力
中心相一致, 试点所取得的改革经验将有较大的
局限性。 因此,我国政府会计改革需要赋予政府
会计信息的实质价值, 不论是政治价值还是经济
价值。 比如, 地方政府综合财务状况与地方政府
债务管理密切相关, 地方政府获得地方债券发行
权的前提是必须编制地方政府综合财务报告, 提
高地方政府综合财务报告所蕴含的经济价值, 引
导地方政府行为以促进制度的实际供给。
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