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第 29 卷摇 第 5 期 路军伟: 制度环境、信息需求与政府财务报告
图 2摇 中美两国不同政治制度下受托责任关系的差异
摇
摇 摇 在美国, 公民与地方政府之间,以及公民与联
邦政府之间, 是两个平行的委托代理关系, 联邦政
府与地方政府之间不存在行政隶属关系, 且在
“ 事权冶 和 “ 财权 冶 方面的界限也较为清晰。 在我
国, 地方政府在行政上隶属于中央政府,公民与政
府之间的委托代理关系是一条线, 也即形成了
“ 公民 寅 中央政府 寅 地方政府 寅 下一级地方政
府冶 的受托责任关系链条。 公民与中央政府之间
存在委托代理关系, 而公民与地方政府之间不存
在直接且明确的委托代理关系。 此外, 由于事权
在各级政府之间划分不明, 受托责任中的 “ 责任 冶
在不同层级政府之间较为模糊。 这进一步模糊了
地方政府与公民之间的受托责任关系。 而我国户
籍制度的刚性,也约束了公民地域选择的自由, 无
法自主退出受托责任关系 。 显然 ,从公民的角度
来看,这些特点会进一步降低公民的委托人主体
意识以及对信息的需求和使用意愿。
从纳税人的角度来看,我国是以流转税为主
要税种的国家,个人所得税占财政收入的比重偏
低, 税收具有间接性。 可以推论, 相比较以所得税
特别是个人所得税为主要税种的国家, 纳税人对
于“ 我是纳税人冶 以及 “ 有权知道冶 的观念较为淡
薄( 路军伟,2014), 这将进一步降低其信息使用
意愿。 从公共产品接受者的角度看, 不同层级政
府之间的事权界限模糊, 再加上公共服务的非对
等性, 即纳税人提供资源, 全体公众接受服务, 导
致委托人和受托人的受托责任意识都较为薄弱,
政府财务信息的供给和需求的意愿也会偏低。 本
文认为, 这正是我国至今也没有正式政府财务报
告制度的关键原因。 然而在民主政治层面, 我国
与政府财务报告相联系的制度环境也在呈现几点
趋势:(1) 随着经济体制改革的成功,公民对政府
及官员的问责意识逐步增强。 (2) 网络技术的发
展, 进一步降低了获取和传播信息的成本,“ 围
观冶 心态增强了公众参与使用政府财务信息的积
极性。 比如, 近年来公众对政府三公经费信息的
需求热情等和网络技术发展不无关系。 (3) 委托
主体意识逐步增强, 如从个税改革过程中普通公
众参与的热度、广度和深度, 足见自我主体意识的
转变。 (4) 新闻媒体的多元化、 多层次化, 如微
博、 微信等, 与 “ 意见领袖 冶 群体的涌现 ( 张琦,
2013), 呈相互强化之势, 并逐渐成为政府财务信
息使用和传播的主力军。
在“ 市场机制冶 层面, 我国一直在法律层面不
允许地方政府举债,预算法第二十八条规定:除法
律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方
政府债券。 因此 ,我国还未形成地方政府债券市
场。 这与发达国家形成鲜明对比。 近年来 , 中央
政府不断从正式制度层面探索地方政府举债融
资, 同时地方政府也在 “ 暗 冶 中不断进行实质举
债, 这推动了债券市场的建立和发展, 同时也培育
和形成了政府财务信息的使用者。 1998 年, 中央
政府发行债券并对地方政府进行转贷, 从而打开
了地方政府公开举债的先河。 金融危机背景下,
2009 年中央政府决定 ,由财政部代发地方债 , 财
政部代还本息。 2014 年中央政府批准了十个省
市的地方政府债券自发自还,也就是说,地方政府
即将成为真正的债券市场融资主体, 地方政府债
券市场也即将建立起来 。 这意味着, 和地方政府
债券市场相应的配套制度建设需要快马加鞭。 此
外, 通过投融资平台举债成为近年来地方政府变
相债务融资的重要方式, 并初步形成了城投债市
场。 总之,在市场机制层面, 我国与政府财务报告
相联系的制度环境正呈现以下趋势 :(1) 真正意
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