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北京工商大学学报( 社会科学版)摇 摇 摇 摇 2014 年摇 第 5 期
义上的地方政府债券市场即将出现, 为了发现投
资机会降低投资风险, 债券投资者将成为政府财
务信息的关键使用者。 (2) 城投债市场的探索培
育了颇具专业水准和公信力的债券评级机构, 它
们是完善市场不可或缺的力量 ,也将是政府财务
报告构建的积极推动者。 (3) 在发展地方政府债
券市场上,我国采用的是行政审批和市场选择相
结合的模式 ( 张海星 ,2009), 发债的审批者和市
场的监管者, 将是债券市场上重要的信息使用者。
总的来看,中国的制度环境正处在一个大变
革时期,其终极图景是 :一方面, 公众通过信息对
政府公共权力和财务行为进行监督并形成有效约
束; 另一方面,一个庞大的地方政府债券市场呼之
欲出,地方政府通过债务融资解决了资金需求, 同
时也要披露信息, 接受市场中投资者等的监督、 选
择和评价。 需要强调的是 , 中央政府和地方政府
所面临的制度环境有所不同。 从民主政治维度
看, 中央政府直接面向公众及其代表, 受托责任关
系更加直接、 明确; 地方政府则面向上一级政府,
其与公众的受托责任关系更加间接、 模糊。 从市
场机制维度看,中央政府具有绝对权威性和公信
力, 没有同类债券融资竞争者,难以形成相应债券
市场; 地方政府发行债券融资时, 面临同质性竞
争, 将形成竞争性债券市场。 这些不同决定了我
国在构建政府财务报告制度时,应区别待之 。
( 二 ) 我国政府财务报告模式的构想
我国还没有正式的政府财务报告制度, 基于
对我国制度环境及其发展趋势的分析,本文认为,
中央政府应该加强政府财务报告制度建设方面的
“ 顶层设计冶, 并应针对中央政府和地方政府分而
构之。 具体来说 ,我国政府财务报告制度的建立
应在以下几个方面做出选择,具体如表 1 所示。
表 1摇 我国政府财务报告模式的构想
整体战略 目标观点 政府财务报告模式 具体做法
中央政府和地
方政府分而构
之的战略
中央政府:
受托责任观
为主
中央政府 : 基于民主
政治的价值取向政府
财务报告模式
( 1 ) 以部门 / 项目 / 基金为报告主体 ;(2 ) 以预算信息为主;(3 ) 以
现金制和预算制为基础 ;(4 ) 体现热点信息, 如三公经费等 。
( 5 ) 深化中央政府层面预算会计改革
地方政府:
决策有用观
为主
地方政府 : 面向债券
市场的功利取向政府
财务报告模式
( 1 ) 以政府层面为报告主体 , 兼顾主要部门 / 项目 / 基金的报告
主体;( 2 ) 以流量和存量的财务信息为主, 兼顾预算信息;(3 ) 在
会计基础上, 先期以期末调整为主, 后期在会计系统内引入权责
发生制;( 4 ) 发展政府层面的财务会计和单位层面预算会计, 形
成双轨制模式
摇 摇 首先, 在目标选择上, 无论从国外经验, 还是
从终极改革目标来看, 同时坚持受托责任观和决
策有用观是必然趋势, 但就中国现有政府财务报
告的零基础以及制度环境来看 ,鱼和熊掌兼得存
在困难。 务实的做法是分政府层级选择不同财务
报告模式,分类建立政府财务报告制度。 具体来
说, 中央政府应以坚持受托责任观为主,选择价值
取向政府财务报告模式; 地方政府坚持决策有用
观优先, 重点面向债券市场, 选择功利取向政府财
务报告模式。 而在报告对象上,中央政府财务报
告应以面向人大、 政协为主, 同时循序渐进地兼顾
普通公众愚 ;地方政府财务报告, 应以加强债务风
险管理和促进债券市场发展为考量重点, 满足上
级政府和债券市场中普通投资者信息需求为主,
同时, 逐步面向同级人大、 立法机构甚至普通公
众。 其次,在报告主体和报告内容上, 在中央政府
层面,因采用价值取向的政府财务报告模式,不应
该盲目建立政府整体层面财务报告,应坚持部门 /
项目 / 基金为主体的 “ 分散 冶 的政府财务报告模
式, 且以预算信息、合规信息、流量信息为主,兼顾
公众关心的热点问题 舆。 在地方政府层面, 因选
择了功利取向的政府财务报告模式, 应以政府层
面报告为主, 以主要部门 / 项目 / 基金报告为辅, 由
于一级政府在其辖区内对于资源的分配和调控能
力较强且承担兜底责任, 所以应逐步将下级政府
的财务报告纳入合并范围 。 在内容上, 政府层面
以财务状况信息、 收入费用信息等为主,在部门层
面以预算执行情况信息为主。 再次, 在会计基础
上, 由于我国的政府会计架构是由财政总预算会
计、 行政单位会计、 事业单位会计组成,所以在会
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