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第 29 卷摇 第 5 期 路军伟: 制度环境、信息需求与政府财务报告
无法“ 用脚投票冶,即无法根据政府受托责任的履
行情况决定维系或解除关系或施加实质影响。
(3) 间接受托责任 。 公民 、 纳税人等与政府之间
处在受托责任链条的两端,在代议制政体中 ,这一
受托责任链条上还存在许多“ 中介 冶 者 ,如立法机
构等。 由此,也会衍生出许多 “ 中介 冶 的信息使用
者。 比如,议员等民意代表通常也被看作政府财
务信息使用者。 基于民主政治的受托责任关系,
除了上述共同的特殊性以外,不同国家或同一国
家不同历史阶段还会有不同特点, 这取决于制度
环境中的“ 其他因素 冶, 如随着网络技术的发展,
各类媒体及意见领袖等也顺理成章地成为政府财
务信息的加工者、 传播者和使用者。
因为这些特征, 基于民主政治而假定的政府
财务信息使用者及信息需求会有以下特点:(1)
对政府财务信息使用意愿低。 理论假定公民、 纳
税人、公共产品接受者是政府财务信息使用者, 并
认为他们通过信息监督政府的行为及结果, 这显
然是将他们作为一个 “ 整体 冶。 如果将他们分别
作为理性个体的话, 由于他们与政府委托代理关
系的上述特征,利用信息监督政府的行为难以提
高“ 个体冶 的效用。 因此, 对政府财务信息他们会
保持“ 理性的无知冶 且有互搭便车的倾向。 (2) 使
用者信息需求不够统一。 由于公民、纳税人 、公共
服务接受者之间的非统一性,他们所关注信息的
重点不同甚至会有矛盾之处。 比如, 公民可能较
为关注政府及官员有无滥用公共权力, 纳税人关
注资源投入和使用过程, 而公共产品接受者则可
能更加关注产出 。 (3) 偏好流量信息, 特别是预
算信息, 偏好分部门 / 项目 / 基金的分散报告模式 ,
而非政府整体层面报告。 (4) 由于政府财务报告
具有与“ 整体冶 有关与“ 个体冶 无关的特点,基于民
主政治的各利益相关者, 对政府财务报告模式变
革影响缓慢, 且主要由“ 价值相关者冶 盂推动。
西方学者研究发现,并没有证据表明政府财
务报告被上述使用者使用 , 如 Patton(1992)、 陈
立齐(2004) 都声称没有明显证据表明美国政府
财务报告被公众( 这里的“ 公众冶, 是对公民、 纳税
人以及公共产品接受者的统称,下文同 ) 使用过,
这和上文观点基本一致。 然而, 正如 Ijiri(1975)
所述,受托责任应作为向委托人披露信息的基础 ,
不能仅因为信息的有用性而披露, 信息接收者
“ 有权知道 冶 必须被重视。 即便那些假定的使用
者信息需求意愿较低, 且没有规律性地使用政府
财务报告,政府依然需要构建政府财务报告制度,
这正是基于公众 “ 有权知道冶 的价值理念 。 综合
来看,基于民主政治而构建的政府财务报告源于
“ 有权知道冶 理念, 属 “ 价值 冶 范畴 , 是一种价值取
向的政府财务报告模式。
( 二 ) 市场机制与功利取向财务报告
在市场经济中,当政府通过发行债券融资时,
政府也是一个普通的市场主体 ,债券投资者和政
府之间通过 “ 市场机制冶 形成资源的委托代理关
系, 债券投资者是委托人,政府是代理人。 相对基
于民主政治的委托代理关系,这种委托代理关系
具有以下特点 :(1) 债券投资者与政府之间受托
责任关系存在可分割性, 即每个投资者与政府形
成的委托代理关系都是独立的。 (2) 由于委托代
理关系是通过“ 市场机制冶 缔结的, 投资者众多且
分散,任何个体投资者都无力对政府行为产生实
质影响, 但市场机制允许他们“ 用脚投票冶 退出受
托责任关系, 从而间接影响政府的财务行为 。
(3) 不但投资者是信息使用者, 市场上一些潜在
的委托人 ,即潜在债券投资者, 也是信息使用者;
同时,市场中也存在潜在的代理人,即其他竞争性
融资主体,这对政府形成了有效的外部压力机制。
由于这些特点,作为理性的经济人,债券投资
者需要包括财务信息在内的充分信息来降低甚至
消除与政府之间的信息不对称 ,以规避投资风险
和提升投资价值。 从这个角度看,政府财务报告
提供的信息能够修正和优化投资者决策, 因此投
资者在使用财务信息上意愿较强。 在债券市场
中, 除投资者之外,为降低债券发行者与购买者之
间的信息不对称, 保护投资者利益,信用评级和市
场监管系债券发行的必要环节 ,而财务信息是信
用评级和市场监管的重要基础。 因此, 评级机构
以及监管机构也成为政府财务信息的重要使用
者。 作为信息使用者, 他们有如下偏好:(1) 政府
作为一个整体的运营受托责任 ( operational ac鄄
countability) 信息,以及作为债务主体在未来的可
持续性以及偿债能力情况。 (2) 存量和流量相结
合的财务信息,以及和债券发行用途相关的预算
信息。 从影响财务报告变革的角度看, 个体投资
者对政府财务报告变革影响较小 ,而评级机构、 监
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