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北京工商大学学报( 社会科学版)摇 摇 摇 摇 2014 年摇 第 5 期
年, 上海、浙江等 10 个省( 市 ) 政府开始试点债券
自发自还,但是从地方政府已发行自发自还债券
来看,试点地区政府债券普遍获得 AAA 的最高信
用评级, 在地方政府资产负债表等基础数据尚未
公开的情况下, 评级结果受到普遍质疑。 编制地
方政府综合财务报告具有明显的增量利益, 以地
方政府综合财务状况作为地方政府自发自还地方
债的评级依据和额度控制,对中央政府来说 ,有利
于控制地方债务风险;对地方政府来说 ,有利于通
过合法的融资渠道、 较低的融资成本获得所需的
资金;对投资者来说,有利于拓展投资渠道并获得
合理利润等等,在保证现有利益格局的条件下, 各
方都获得了增量收益, 减少了各方反对或抵制改
革的动机。
2郾 推广试点试验
L俟der(1992) 认为,政府管辖地域的大小与政
府会计改革实施的难度成正比例, 随着地域面积
的增加, 政府会计改革实施的障碍,如改革中的管
理与技术问题以及改革实施的成本, 都将成倍增
加, 因此政府会计改革不是一个一蹴而就的过程,
未来的政府会计改革需分步、分项、综合推行。 选
择合理的改革策略可以有效减少改革风险, 甚至
可以决定政府会计改革的成败。 特别是对于幅员
辽阔、人口众多的我国而言, 采用改革试点的方式
推行改革显得非常必要 。 在规划设计时, 选择部
分地区或部门先行试点, 可以改善信息不足并将
试错成本分散, 避免过大的失误。 我国政府层级
较多而且委托代理关系复杂,不同地区与部门的
具体环境差异明显, 如果在全国范围内采取一次
到位、 全面推进的方式,可能难以达到预期效果 。
而采用试验推广, 并与增量改革相结合,能够为全
面推行改革积累经验, 使改革能够沿着既定的方
向推进, 最终保证政府会计改革成效。 新政府会
计制度出台后,在部分地区和部门试点基础上不
断改进完善, 同时积极创造条件( 完善政府会计
配套制度 ) 后再全面推广。 由于组织性质的差
别, 个别行业或部门可先行进行政府会计试点, 通
过及时提供在这些领域进行改革具有额外收益的
信号,以产生示范效应, 再把改革推行到所有行业
或部门。 应当选择经济基础较好的地区作为试点
地区,一方面当地政府具有进行改革的经济实力 ,
另一方面当地具备一定的人力资源。 而试点部门
可以选择社会公众关注度较高且与人们生活密切
相关的部门, 易于达成改革共识。
四、 推进政府会计制度变迁的探讨
1郾 注重政府的主导作用及其自身的改革
渐进式改革的基本要求是改革的可控性。 改
革的出台时机、 步骤的把握、 利弊的权衡、 过程的
调控以及成果的保持, 都有赖于政府的作用 ( 林
毅夫,1993)。 在我国 30 余年的经济改革过程中,
政府始终担当着重要的角色,不仅是改革的推动
者, 更是改革方向的把握者, 政府利用自己的成本
优势和强制力优势, 决定了制度变迁的方向 、 深
度、 广度和形式, 促进了制度的供给,取得了举世
瞩目的成就。 企业会计制度改革同样如此, 尽管
民间力量等内生因素的诱致作用不可忽视, 但从
1993 年开始 ,我国政府就一直强势主导着市场化
会计制度改革的进程, 建立了比较完善的企业会
计制度体系。
政府会计制度变迁受到社会契约运行的影
响。 政府会计改革需要遵循上层正式约束, 需要
其他正式约束的补充配合, 并获得非正式约束的
支撑。 例如, 地方政府债务问题, 政府会计制度的
上层正式制度是《 预算法》《 会计法 》《 预算法实施
条例》 等法律法规 , 与权责发生制政府会计改革
所需要的法律环境还存在较大不同,直到 2014 年
第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会
议通过了《 关于修改掖 中华人民共和国预算法 业 的
决定》,才为地方政府债务纳入预算和会计核算
扫除了制度障碍。 此外,与西方国家相比, 我国不
存在独立的会计准则制定机构 ,会计职业团体对
企业会计更感兴趣, 因此政府会计改革的外部参
与者较少,而且具有明显的政治色彩, 因此政府的
制度供给能力和意愿是政府会计改革的关键因
素, 在政府会计改革过程中, 必须重视政府所担当
的角色, 必须由政府主导和推动政府会计改革 。
政府根据既定目标和约束条件 ,对政府会计改革
的阶段、步骤 、策略等进行全面规划 ,建立行为导
向机制和约束措施, 改善制度供给, 激发诱致因
素, 加快政府会计制度变迁进程。
国家既是经济增长的关键, 又是人为经济衰
退的根源( 诺斯,1993)。 政府一方面通过各种手
段促进制度变迁, 但另一方面又往往维持一种无
效率的制度安排或不能采取行动消除制度不均
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