Page 38 - 《北京工商大学学报（社会科学版）》

第 35 卷摇 第 5 期 谢志华: 预算管理体制的本质与变革

共受托责任,其事权由地方政府享有,其事责由地 第二,政府与社会的事权划分和预算收支权
方政府承担。 例如,全国性的交通设施由中央政 责。 政府与社会的事权划分主要是指政府与社会
府建设,而特定地方和区域专用的交通设施则由 组织之间的事权划分,社会组织是人们为了有效
地方政府建设;全国所有公民的基本义务教育的 地达成群体的特定目标按照一定的宗旨、制度、系
事权在中央政府,而特定地区或区域在此基础上 统建立起来的共同活动集体。 任何社会组织都有
增加的更高层次或者更多教育的事权在地方政 明确的界限、清晰的目标,在社会组织内部也实行
府;全国性的基本社会保障的事权在中央政府,而 明确的分工,并确定旨在协调成员活动的正式关
特定地区或区域在此基础上增加的更多的保障事 系结构。 在这里,社会组织是相对政府而言的,也
权在地方政府;全国统一市场的一体化控制与管 就是除了政府以外的其他组织都可以称之为社会
理的事权在中央政府,而地方和区域市场特殊性 组织。 政府之所以形成,是由于要履行公共受托
要求下的控制和管理事权在地方政府;国家安全 责任,向社会提供公共产品、维持公共秩序,特别
的事权在中央政府,而地区或区域稳定的事权则 是随着政府由管制型政府向服务型政府的转变,
主要在地方政府;如此等等不再一一列举。 这种受托责任的履行就变得越来越重要。 伴随着
政府除了提供公共产品外,也要提供短缺品, 政府为整个社会提供公共服务的职能不断强化,
一定时期、一定条件下的短缺品具有公共产品的 政府提供公共服务的数量在不断扩大,质量的要
属性,由政府提供,通常采取政府投资的方式予以 求也在不断提高。 如果仅仅由政府来履行公共服
缓解。 如果短缺品是全国性的,事权在中央政府; 务的职能,政府机构就将变得越来越庞大,政府的
如果短缺品是地区或区域性的,事权在地方政府。 运行成本将越来越高昂,结果必然会导致政府不
在改革开放初期,我国的电力极其短缺,中央政府 堪忍受而难以履职。 这样一来,政府提供公共服
和地方政府都想解决这一问题,尽管如此,仍然要 务的职能就越来越多地由社会组织来承担,各类
区分全国性和地方性的事权。 各种公共突发事件 社会组织在经济、政治、文化、社会、医疗、教育等
和自然灾害突发事件有的涉及全国,有的涉及地 行业和领域,发挥了独特而重要的作用。 更狭义
方或者区域,凡是涉及全国的,事权在中央政府; 的社会组织是指在提供公共服务时不以营利为目
而仅仅只是涉及地方或者区域的,一般情况下事 的,也称之为非营利组织。 如果当企业也提供公
权在地方政府,但是当这种突发事件有可能波及 共服务,且不以营利为目的时,就所提供的公共服
其他地区,或者地方和区域难以承受事责,这时通 务而言,企业也具有非营利的特征。 社会组织从
常需要中央政府统筹,相应的有关事权就可能转 事社会事务,也就是公共事务,而公共事务从广义
移到中央政府。 美国的奥尔良曾发生过海啸,但 上看可以被定义为组织的所有非商业化行为,社
重建新奥尔良就不仅仅是新奥尔良政府的事情; 会组织通过这些非商业化行为为整个社会提供公
汶川发生大地震,地震只是在四川,但必然影响到 共服务。 就现阶段而言,在我国因制度、体制以及
许多相关的地区,这也是四川政府难以独立承担 监管不到位等问题,不少社会组织在发展过程中
之灾,需要中央政府统筹。 由地区差所导致的不 既面临困难又存在自身行为不规范的问题,有的
同地区的经济社会协调事项,由于它本身已经是 社会组织实际上是“官办、官营、官管冶。 所以,在
跨地区或区域的,唯有中央政府才有能力和资格 明确划分政府与社会的事权关系时,首先必须要
来进行这种协调,协调权在中央政府,但事责是由 解决的问题是在我国应该发展哪些社会组织,怎
中央政府和地方政府共同负责。 事实上,在前文 样发展社会组织,如何使社会组织能够按照社会
的历史回顾中可以看到,无论在单一制国家还是 的角色定位和社会需求健康运行。 尽管如此,在
联邦制国家,中央政府都会担负经济协调重任,以 预算管理体制的进一步改革上,首先仍然要解决
保证各地区或区域经济社会的均衡协调发展。 中 的问题是政府与社会的事权关系必须要划清。
央政府和地方政府必须根据上述事权的划分承担 整体上说,随着社会的进步,社会组织在经
相应的事责,以此为基础划定中央和地方预算收 济社会发展中所扮演的角色会越来越重要,发
支的权力和责任。 挥的作用也会越来越大,这就意味着能由社会

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