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北京工商大学学报(社会科学版)摇 摇 摇 摇 2020 年摇 第 5 期

个组织都可以根据自身的需要在集权与分权之间 管理体制助推国家治理能力提升的功能,本质上
找到一种结构特征,有关集权与分权的程度的轴 就必须要解决两个层面的问题:一是要划清中央
线是可以上下移动(旋转) 的。 就预算管理体制 与地方的事权或者事责,当然还包括政府与市场、
而言,单一制国家集权与分权的程度相对偏向于 社会、企业等的事权或者事责;二是在划清事权或
集权方向,而联邦制国家集权与分权的程度相对 者事责的基础上,再配置以相应的预算权力,实现

偏向于分权方向。 权责对等。 如果只是站在预算管理体制的视角进
尽管如此,无论是相对集权的模式还是相对 行描述,就是要在中央和地方合理划分预算收支
分权的模式,都要求在组织的每个横向层级上实 的权力,在此基础上确定相应的预算收支的责任。
现权力与责任的匹配。 这意味着,当预算管理体 由此可见,预算管理体制变革的核心问题不是单
制是相对集权时,中央的权力比较大,而地方的权 纯的集权和分权的问题,而是首先要清晰并划分
力比较小,相应中央承担的责任比较多,地方承担 事权,在此基础上再实现预算收支权力与责任的
的责任比较少;当预算管理体制是相对分权时,中 有效匹配。
央的权力比较小,而地方的权力比较大,相应中央 三、预算管理体制:变革路径
承担的责任比较少,地方承担的责任比较多。 也 现代国家是预算国家,现代国家治理离不开
就是说,始终要保持各预算权力主体的权责相匹 预算管理,预算管理是国家治理的组成内容,也是
配。 这一原理可以由图 2 来描述。 实现国家治理的重要手段,要发挥预算管理在国
家治理中的作用,就必须要完善预算管理体制,这
一体制必须在《预算法》 中得以明确。 正如上文
所述,预算管理体制的根本问题不是简单的集权
和分权的问题,而是要清晰和划分各预算管理主
体的事权,以此为基础重新构造各预算管理主体
的预算收支权力和责任,实现权责的有效匹配。
在国家预算管理体系中,涉及事权划分的各相关
图 2摇 预算权力主体的权责匹配性 预算管理主体主要是中央政府与地方政府、地方
政府与地方政府、政府与社会、政府与市场、政府
摇
可以看出,组织的本质是一种权责结构,而这
与企业、政府与个人等等。 以这些预算管理主体
种权责结构的实质就是要实现权力与责任的匹
之间的事权划分为基础形成各自的预算收支权力
配,不仅内容是对应的,而且程度是相当的。 正是
和责任,实现各自的权责匹配,从而重构预算管理
基于这一原理,有关权力与责任匹配的轴线是不
体制。 这一体制的重构涉及以下方面。
可以上下移动(旋转)的,应该处在 45毅角的位置。 第一,中央政府与地方政府的事权划分和预
这无非说明,权力与责任之间只有高度匹配,组织 算收支权责。 从公共管理学理论可以得知,政府
权责体系的构建才是有效的。 承担公共受托责任,为整个社会提供公共产品并
在上述有关单一制国家和联邦制国家预算管 维持公共秩序,无论中央政府和地方政府的事权
理体制的回顾中也能够看到这一点,在两种体制 都无不以这一理论为基础。 在中央政府和地方政
下,中央和地方预算收支权力的划分无论是向集 府提供公共产品和维持公共秩序的事权划分上,
权的方向转变还是向分权的方向转变,最终所要 基本的原则是,凡涉及整个国家所需要的公共产
解决的根本问题就是,中央层面的事权或者事责 品和维系整个国家和全社会有序协同运转的公共
必须与相应的预算收支权力匹配,地方层面的事 秩序都需要由中央政府来履行其公共受托责任,
权或者事责也必须与相应的预算收支权力对称。 其事权由中央政府享有,其事责由中央政府承担;
如果中央层面只是享有权力而不承担责任,地方 而仅仅只是涉及地方或者某一区域所需要的特定
层面只是承担责任而不享有权力,或者相反,这样 公共产品和只是维系地方或者某一区域经济社会
的预算管理体制都不可能有效运转。 要发挥预算 协同运转的公共秩序主要由地方政府来履行其公

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