Page 34 - 《北京工商大学学报（社会科学版）》

第 35 卷摇 第 5 期 谢志华: 预算管理体制的本质与变革

这个意义上讲,预算管理体制的本质是预算收支 个下属层次并不拥有权力,其任务就是要对顶层
权力和责任的匹配问题,而不是单纯的集权和分 听从命令、服从指挥。 其特征包括:(1)按照组织
权的问题。 至于各个预算主体究竟应该享有哪些 统一的目标,从上到下、层层分解责任和权力,形
权力,承担哪些责任,从根本上取决于各自在经济 成层级结构。 (2) 权力中心在科层结构的顶部,
社会中的角色定位,以及以这种角色定位为基础 也就是组织的上部,且只有一个权力中心。 (3)
所应该发挥的功能作用,也就是俗称的事权。 事 组织驱动和连接的基本方式是权力。 从运行方式
权的另一面就是事责,要干哪些具体的事,就是责 看,表现在两个方面,一是纵向上层对下层逐层发
任,为了干这些事必须要享有相应的权力,从而实 布命令和进行指挥,二是纵向下层对上层逐层执
现事责与事权的合理匹配。 在预算管理体制中, 行命令和接收指挥。 (4)由于科层结构的可延展
表面上看各预算主体仅仅为了预算收支形成各自 性,可以构建大规模的组织。 纵向的科层结构的
的权力和责任,而实质上任何预算收支都是为了 最大优势在于广泛、深入的动员能力和聚集力量
完成各预算主体所要做的事而发生的,事权和事 办大事。 (5)权力控制,也称之为“硬控制冶,主要
责才是预算收支形成的基础,而预算收支则是事 通过纵向的权力结构来控制组织的运转,其基本
责和事权的表现形式和集中反映。 也就是说,各 的规则是下层服从上层,最终都要服从顶层。 这
预算责任主体只有通过事权和事责的确定才能进 种控制在不少情形下是有效的,但由于都听从于
一步划定预算收支权力和责任,而只有通过预算 最高权力,各个层级都必须处于服从的状态,所以
收支权力和责任的划定才能保证各预算主体事权 体制比较僵硬,适应性比较差,成败最终取决最顶
的行使和事责的履行。 归结起来,无论是作为预 层,“成也萧何,败也萧何冶,一旦失误都是系统性
算基础的事还是作为预算自身内容的收支都涉及 的,要控制一个小小事情往往要动员巨大的力量,
权力和责任的匹配问题,这就是预算管理体制的 组织成本必然很高。 (6) 权责难以对称,权力都
本质内容或者特征。 在顶层,但客观上责任并不都在顶层,各个层级都
从一般意义上说,任何组织要协调有效地运 负有绝对执行的责任,正由于这样就产生了科层
转必须要形成组织体制,组织体制是保证组织协 结构下的不对称性激励,组织中的人们为了不断
调有效运转的内在机制。 组织的本质就是为了协 地晋升层级而进行竞争,甚至不择手段,最终可以
同动作,仅有一个人的地方是不需要组织的,只要 获得巨大的权力激励。
存在两个及两个以上人的地方,为了协同动作就 在纵向科层结构下,要实现组织的协同动作,
必须要形成组织,通过组织来协同所有参与者的 采取的是集权体制,集权体制的核心就是组织的
动作,以求实现组织目标。 为了协同组织内所有 权力集中在组织的最高层,由组织的最高层确定
人员的动作,就必须要形成有效的组织体制,纵观 组织的运行目标,并将这一目标以责任的形式分
人类组织发展的历史,遍览全世界现存的所有宏 解落实到组织的每一个层级,并按照下层服从上
观和微观组织,为了保证组织的协调有效运转,大 层,最终都要服从最高层的规则,确保组织目标的
体可以形成三种结构,以及与这三种结构相适应 实现。 正是因为组织的每个层级的行为都统一到

的运行体制和运行机制。 了组织最高层的命令和指挥上,组织的协同也就
第一种是纵向的科层结构,通过纵向的科层 可以实现。 所以,强调纵向科层结构的组织必然
结构组织设计来保证组织的协调运转是最原始最 采取集权体制,也只有通过集权体制才能使得纵
基础的一种组织结构形式。 科层制是建立在马克 向科层结构的这种安排得以实现,两者须臾不可
斯·韦伯的组织社会学的基础上的,是一种权力 分离,纵向的科层结构是组织的形式,而集权体制
依职能和职位进行分工和分层,以规则为管理主 是组织的内容,通过形式与内容的结合就构造了
体的组织体系和管理方式,它是一种组织结构,又 集权型的科层组织体系。
是一种管理方式。 所谓纵向的科层结构正是从这 在纵向科层结构下,为了使权力的最高层的
种组织结构的角度出发而形成的,纵向科层结构 指挥和命令得以实现,必须要保证各下属层级能
组织的权力集中于顶层,是权力的源泉所在,每一 够听从指挥、服从命令,采取什么样的机制才能最

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