Page 36 - 《北京工商大学学报（社会科学版）》

第 35 卷摇 第 5 期 谢志华: 预算管理体制的本质与变革

符合组织的目标,且不得滥用权力,唯其制衡才能 严格地说,在联邦制国家的预算管理体制演
实现。 事实上,横向的水平结构就是在同一个层 进中,早期预算管理分权模式只是强调了分权,但
级上,将整个权力按职能分工进行分拆,只有各分 权责并不匹配,而逐渐成熟的预算管理的分权模
工的权力主体达成一致时,整个权力才能得以行 式也是比较符合上述特征的。 首先,必须明确预
使和实现;就后者而言,任何组织都会存在纵向的 算分权不是把所有的预算权力都下放到最基层,
权力结构,为了保证最高权力能够运用和实现,就 而是在不同横向水平的预算层级上都会有相应的
必须要采用监督的机制,但最高权力者由谁来监 分权,包括最高权力层级也有自身的预算权力;其
督的问题不可能依靠监督机制本身来解决,而是 次,不同横向水平的预算层级不仅享有预算分权,
要通过最高权力层级的分权制衡才能实现。 同 而且必须要承担预算收支责任,从这一点出发,每
时,每一个层级形成了相互制衡的机制后可以大 一个层级的预算主体不仅是预算权力的享有者,
大减少单纯的监督机制所带来的成本。 强调横向 也是预算责任的承担着,他们既是预算的决策者,
水平结构的组织必然采取分权的体制,也只有通 也是预算的执行者;再次,预算分权是与每个层级
过分权的体制才能使得横向水平结构的这种安排 预算主体的事权相对应的,中央层面的预算分权
得以实现,两者完全不可分离,横向的水平结构是 是以承担全国事权为基础的,地方层面的预算分
组织的形式,而分权体制是组织的内容,通过形式 权则是以承担地方或者区域的事权为基础的。 这
与内容的结合构造了横向水平组织体系。 里的事权也可以说是一种事责,中央和地方各级
在分权的组织体制中,通过制衡机制,既要保 政府拥有不同的事权,承担不同的事责,为了履行
证各横向层级能够独立、自主地使用权力,又要实 事权、承担事责,就必须要配以相应的预算收支权
现所有层级的协同动作,制衡的内核就至少需要 力。 所以,分权模式不是一味地放权,而是要实现
表现在以下两个方面:一是权力与责任的相互制 事权或者事责与预算收支权力的有效匹配。
约。 在分权的横向水平结构中,每一个横向层级 一般意义上说,世界上任何组织都没有纯粹
都必须要享有相应的权力,但更重要的是必须要 的集权,也没有纯粹的分权。 集权者不可能事无
承担与权力相适应的责任,实现权责对称。 每一 巨细、面面俱到,也不可能完全及时地应对环境的
个横向层级能够独立、自主地运用权力的前提是 变化;分权者不可能完全考虑到全局的均衡协同
各自都要承担相应的责任,正是通过权力的这种 性,也就是全局观,也不可能具有长久的战略性,
分解形成分权体系,进而又通过责任与权力的匹 也就是战略眼光。 正是这种客观存在,世界上任
配形成权责协同体系,只有这样才能形成整个组 何组织都应该是一种集权和分权相结合的构造。
织在各个层级上权力与责任的一种均衡协同结 有的组织可能偏集权一点,但不可能没有必要的
构。 从本质上说,组织就是一种权责结构,在分权 分权;有的组织可能偏分权一点,但不可能没有必
的条件下还能够实现组织的有效协同,就是要构 要的集权。 因此,世界上任何组织的集权与分权
建组织的这种均衡协同的权责结构。 只要组织中 体制特征可以用图 1 进行描述。
的各个层级以至各个主体的权责结构是均衡协同
的,那么组织就能够处于协同动作的状态。 在这
里,组织的协同是以责任目标分解的形式得以实
现,而责任目标的实现又是以相称的权力使用为
保证的。 二是在同一个横向水平上,要按照职能
分工将权力进行分拆,实现权力与权力之间的相
互制约。 在预算管理中,管钱的人和管事的人必
须分离,管物的人和管钱的人也必须分离,如此等 图 1摇 组织的集权和分权体制特征
等都是为了实现同一个横向水平上权力的相互牵 摇
可以看出,世界上任何一种组织都是集权和
制,其目的就是为了防止滥用权力,而这是实现组
分权的结合体,图中集权与分权的程度意味着每
织协同的基础。

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