Page 32 - 《北京工商大学学报（社会科学版）》
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第 35 卷摇 第 5 期 谢志华: 预算管理体制的本质与变革
资源支配能力的一系列放权政策 [9] ,从实行“划 加强对预算的监督和保证预算的最终实现,体现
分收支、分级包干冶到“划分税种、核定收支、分级 了走向现代预算国家所做出的努力。
包干冶,再到实行多种形式的地方财政包干的“财 在国家与国有企业的财政关系上,逐步以
政大包干冶办法,实质上都是一种财政承包制,这 “利润留成冶 “利改税冶 “税利分流冶 和企业“产权
种承包制的核心就是要给予地方预算收入的权 明晰冶、股份制改造方式,确立了国有企业在市场
力,并承担一些预算支付的责任。 相应各级地方 经济中的微观主体地位。 与此相应,企业在预算
政府成了一个预算编制的主体,取代了由中央代 上也逐渐成了一个自收自支、收支平衡、自负盈亏
编预算的做法。 的独立主体。 但伴随着改革的推进,国家与企业
必须看到,“分灶吃饭冶的分权体制并没有使 的预算关系还需要进一步清晰的界定,企业预算
中央与地方在预算收支范围的划分上走出按行政 软约束的问题更需要彻底解决,主要表现在企业
隶属关系划分的改革思路,财权与事权、事权与支 经营出现困难时需要国家政策补贴,而应由政府
出责任没有得到有效的匹配,预算收支结构的匹 和社会开支的成本费用也被摊入企业之中。 政企
配有时有利于中央,有时有利于地方,也存在财权 职责不清的问题仍然存在 [10] 。
与事权、事权与支出责任失配与错配的情况。 正 3郾 权责匹配下的预算管理体制
因如此,必须进一步深化预算管理体制的改革。 党的十八届三中全会提出了国家治理的概
根据党的十四大提出的改革目标和总体要求,国 念,而党的十九届四中全会进一步指出,国家预算
家财政实施分税制改革。 分税制改革是以财权与 作为国家治理的重要实现方式和国家治理的构成
事权的界定为基础来划分中央与地方政府间的预 内容之一,需要围绕这一改革目标对预算管理体
算收支权责,并按税种明确中央与地方政府间的 制进行必要的调整。 党的十八届三中全会针对财
预算收入范围,同时辅之财政转移支付制度。 分 政管理体制的进一步改革提出,必须完善立法、明
税制在实践运行初期也存在一些问题,根本上就 确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效
是预算收支权责的匹配问题。 为此,对中央与地 率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极
方预算收入的划分和预算支出责任的界定又做了 性。 这种对财政管理体制改革的要求表明,只有
一些调整和变动,并通过对转移支付进行了改进 以法的形式明确中央与地方、国家与企业等的事
和强化实现全国基本公共服务的均等化。 分税制 权,在此基础上进行税制改革,并使负税主体的税
改革走到今天,从预算管理体制的角度来看,仍然 负得以稳定,才能为中央与地方、国家与企业预算
存在的根本问题是中央与地方的财权与事权、事 收支权责的明确划分提供前提。 在建立事权与支
权与支出责任如何更加合理清晰的界定,并在此 出责任相适应的基础上,取消竞争性领域专项和
基础上如何充分有效地实现预算收支的合理 地方资金配套,要适度加强中央事权和支出责任。
匹配。 与此同时,要提高预算的透明度和预算绩效,进行
伴随着分税制的改革和《中华人民共和国预 预算绩效评价,这意味着预算管理体制不仅仅只
算法》(后文简称《预算法》) 的颁布,中央与地方 是解决中央与地方、国家与企业权责划分的问题,
之间不仅在预算收支的权责关系上有了明确的规 更进一步拓展到预算自身的管理效率问题。 正因
定,预算编制的方式也发生了变化,由中央代编地 如此,党的十八届三中全会强调,要实施全面规
方预算改为地方自行编制预算,并报财政部汇总 范、公开透明的预算制度,审核预算的重点由平衡
后形成国家预算,这也成为 1994 年以后地方政府 状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,建立权责
开始探索预算编制改革的动因。 此外,传统上 发生制的政府综合财务报告制度和规范合理的中
“基数法冶 预算编制方法的根本弊端就是预算外 央和地方政府债务管理及风险预警机制。 党的十
资金规模不断扩大但分配情况并不清晰,放也要 九届四中全会进一步强调,优化各级政府之间事
求各地开始尝试预算编制方法的创新,其目的就 权和财权的划分,构造权责清晰、财力协调、区域
是要将所有的预算收支项目都纳入预算之中,既 均衡的中央与地方的财政关系,形成稳定的各级
保证预算的完整性,又提高预算的透明度,有利于 政府事权、支出责任和财力相适应的制度。 完善
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