Page 30 - 《北京工商大学学报（社会科学版）》

第 35 卷摇 第 5 期 谢志华: 预算管理体制的本质与变革

与单一制国家不同,美国作为联邦制国家,联 律,并通过自己的机关来实施,德国的联邦制采取
邦政府和其他政府之间不存在上下级关系,联邦 的是一种功能性的分离体制,联邦享有立法权,而
政府与州政府是平行关系,州政府与地方政府之 州行使大部分行政管理权。
间是上下级关系。 之所以这样,是因为美国建国 与德国的这样一种政体相适应,其财政体制
时各殖民地是平等的,独立后是合众国,之后制定 的一大特点就是共享税比例较大,占整个税收的
宪法,这是一种典型的“先有儿子后有老子冶的发 3 / 4,其中联邦税收总额的 69% 、州政府的 80% 来
展历程。 建国初期,州权大于联邦权力,之后权力 自共享税。 联邦与州及其地方政府都有明确的预
天平逐渐偏向联邦,联邦的权力越来越大,但权力 算支出范围,与上述联邦、州和地方政府的具体职
的基础并没有改变,联邦和州政府并不是上下级 责分工相匹配,如联邦的预算支出包括国防、外
关系。 预算管理体制的变革也莫不如此,联邦预 交、科研与发展、社会保障、国有企业的支出等等。
算收支管理的权力在逐渐加大,但联邦与州和地 根据德国的《基本法》,德国联邦和州政府在预算
方政府在预算管理体制上仍然是各自相对独立。 上是独立的,各自预算的计划、实施和控制等都是
由此可以得出两点结论:一是美国的预算管理体 自行管理的。 《基本法》 规定联邦与州的收支范
制由相对比较分权的模式向有些集权的方向在调 围,要求“联邦与各邦在财务管理方面应自给自
整,这正好与英法两国的改革方向相反;二是由于 足,互不依赖冶,这就是所谓预算上的独立性,意
这种预算管理体制的调整并没有改变美国联邦制 味着联邦与州的收入各自分开,需要各自为履行
的制度基础,州和地方政府在预算管理上各自拥 其职责筹措预算资金。
有相对独立的权力,所以其预算管理体制仍然具 不难看出,德国在国家体制上,联邦与各州之
有分权型的特征。 间具有“行政上的连带性冶 和“预算上的独立性冶
德国在预算管理体制上同样具有相对分权的 并存的特征,很容易产生“中央请客、地方买单冶
特征,根本的原因在于德国也是一个联邦制国家, 的体制冲突。 解决这一问题的途径是德国在各州
但德国的联邦制与美国还存一定的差异,使得其 之间推行的“财政平衡(预算平衡) 制度冶。 这一
预算管理体制与美国也存在一定的差异。 目前, 制度的关键就是联邦政府依靠其“行政上的连带
德国拥有 16 个州。 与美国类似,政府也分为联 性冶,运用各项财政平衡措施,使各州的预算收支
邦、州和地方(市或县) 三级,宪法明确规定了三 保持均衡,能够切实有效地履行各自的职能,也为
级政府的财权和事责。 联邦政府主要负责国防、 各地区居民享有基本一致的生活水平提供保障。
外交、造币和货币管理、海关和边防、邮政电讯、铁 德国财政平衡的实施主要包括三个方面:一是
路和航空、高速公路和远程公路、社会保险、农业 “纵向平衡冶,是指通过联邦与州“共享税冶收入比
政策和国有企业的支出等等。 州政府主要负责治 例的调节,使得经济落后的州拥有更多的共享税

安、中小学教育和高等教育、科学研究、州内公路、 收入;二是“横向平衡冶,是指财政较富裕的州将
地区经济结构和农业结构的调整、护岸等。 各个 资金直接划拨给较穷的州,使各州的人均财力达
城镇主要负责公共福利、文化设施、公共交通、能 到基本平衡;三是“补充拨款冶,在上述基础上联
源的供给垃圾和污水处理、建设规划等等。 但德 邦进一步向财政收入较低的州进行额外拨款,以
国的联邦制也有两个根本的特点:一是“ 参与联 提高落后州的财政收入水平。 这种财政平衡制度
邦制冶(或“执行联邦制冶),也就是在德国的联邦 也形成了德国的财政转移支付体系,包括纵向财
与州和地方的制度安排中,所表现出的特点是联 政转移支付、横向财政转移支付两大部分。 德国
邦政府决策、州和地方政府执行,尽管各州和地方 在采用各种财政平衡措施后,各州之间的财政能
政府享有立法的职权;二是“影响联邦制冶,也就 力相差无几,甚至贫困的州还出现反超富州的情
是通过联邦参议院,各州影响联邦的决策、可以抵 况。 为了解决这一问题,2001 年新修订的《财政
制架空各州法律的决策。 各联邦州政府依据《基 均等法》建立了对各州政府的适当激励制度,就
本法》,通过联邦参议院参与联邦的立法和欧盟 是当州政府的人均税收增幅大于全国平均人均增
事务。 不同于美国的联邦与州各自执行自己的法 幅时,高出的部分可不进入财政均衡过程。 德国

· 2 5 ·