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第 34 卷摇 第 1 期 路军伟, 卜小霞, 刘慧芳: 政府会计规则执行机制问题研究
相反,如果外部审计资源投入不够,政府会计改革 省级政府的契约集合中已经出现了债务契约,但
又很可能流于形式。 其对财务会计信息的需求依然较弱,这再次说明
从政府预算契约角度来看,根据 2014 年新 推行权责发生制的政府会计准则不能一蹴而就,
《预算法》,我国“实行一级政府一级预算,设立中 需要循序渐进。
央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自 总的来看,我国各级政府在政府预算契约形
治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预 态上具有高度同质性,而在债务契约形态上存在
算冶。 从这个意义上说,在我国现行的政府预算 较大的异质性。 我国政府会计主体的这种契约结
管理体制下,尽管我国地方政府层级多、数量庞 构差异决定了收付实现制的预算会计制度和权责
大,但在各级政府和政府部门层面,政府预算契约 发生制的政府财务会计准则不宜采用相同的执行
具有高度同质性,而且通过立法来确保政府预算 机制。
的实施,具有刚性和严肃性。 从政府债务契约角 (三)我国政府会计规则执行机制的选择
度来看,1994 年旧《预算法》第 28 条规定“除法律 基于上述分析,无论从政府会计规则的技术
和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政 特征来看,还是从我国制度情境下政府会计主体
府债券。冶因此从法律意义上来说,长期以来我国 数量、规模差异以及契约结构特征等来看,我国在
地方政府契约集合中并不存在债务契约情形。 进行政府会计改革时,都不宜单纯采用某一特定
2009 年,为应对国际金融危机,扩大政府投资能 的执行机制。 在对政府会计规则执行机制进行选
力,国务院允许地方政府发行债券,由财政部代为 择和构建时应分类考量:一是由于政府会计规则
輥
訛
輮
办理偿还手续 。 自 2011 年起,经国务院批准, 的双元性特征,应该区分政府预算会计规则,即收
上海、浙江、广东、深圳开展地方政府自行发债试 付实现制的预算会计制度,以及政府财务会计规
点。 2013 年, 又 将 山 东、 江 苏 纳 入 试 点 范 围。 则,即权责发生制的政府会计准则;二是由于地方
2014 年新《预算法》 通过法律形式将允许地方政 政府层次多,政府会计主体数量庞大,应该区分中
府发行债券的融资方式予以固化,其中,第 35 条
央政府和地方政府。 具体如表 2 所示。
规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预
表 2摇 我国政府会计规则执行机制的选择
算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院
确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务 会计规则属性
的方式筹措。冶这表明,债务契约正在逐步进入我 会计主体层级 收付实现制 权责发生制
预算会计制度 政府会计准则
国地方政府(主要是省级政府)层面的契约集合。
而且,信用评级是我国地方政府债券发行的必备 强制机制 + 强制机制 +
中央政府层面
条件,权责发生制财务报告往往是信用评级的重 政府审计 民间审计
要参考资料,这也必将推动债务契约中的利益相 强制机制 + 压力机制 +
地方政府层面
关者 更 加 关 心、 关 注 政 府 财 务 会 计 信 息 [20] 。 政府审计 民间审计
[21]
Johnsons et al. 也实证验证了政府会计在资本
市场信用风险评估中的有用性。 从这个意义上 摇 摇 从政府预算会计维度上看,考虑到我国单一
说,我国部分地方政府(省级政府)契约集合中出 的政府预算管理体制,政府预算契约具有高度同
现债务契约,让地方政府之间的契约结构出现了 质性,且预算会计规则是基础性的保障会计规则,
差异,这种异质性的客观存在,使得采用强制性机 信息成本较低,无论是中央政府还是地方政府层
制推行权责发生制的政府会计准则难以取得良好 面均宜实施强制机制,强力推行收付实现制的预
效果。 还需特别指出的是,我国还普遍存在风险 算会计制度(即政府会计制度中有关预算会计的
大锅饭心理 [22] ,在心理上仍把中央政府作为财政 部分),以确保政府预算契约的严格履行。 从政
风险、金融风险的最终兜底者,这种心理决定了政 府财务会计维度上看,对中央政府层面的政府会
府的债权人或债券投资者暂时还难以成为政府财 计主体可采用强制机制,推行权责发生制的政府
务会计信息的真正使用者。 也就是说,即便部分 会计准则,因为中央政府层面政府会计主体数量
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